来源: 21世纪经济报道
本报记者 赵 萍 北京报道
2004年5月1日，新的《道路交通安全法》开始施行，其中规定要实行机动车第三者责任强制保险(下称“强制三者险”)制度，并要设立道路交通事故社会救助基金。自此，业界对强制三者险的期待一直在升温。
今年1月11日，《机动车第三者责任强制保险条例(草案)》(下称“《草案》”)终由国务院法制办公室发布，并向社会公开征集意见。
但这份被寄予厚望的“草案”在此时推出，并没有带给业界太多的惊喜，就连此前参与过条例起草的几家保险公司的人士也觉得有些突然。在诸多质疑之声的背后，是对条例正式出台时间的担忧。
统一责任限额成焦点
张海波，中国人民财产保险股份有限公司车辆保险部个人业务处副处长，多年来一直从事车险工作，曾多次参与《草案》的起草及修改。
张海波说，《草案》的起草工作最早源于1999年。当时，由刚刚成立不久的保监会牵头，主要参与单位除了公安部外，还有四家全国性质的财险公司，分别是人保财险、太平洋保险、平安保险和华泰财险。
在联合交管部门、其他保险公司等机构召开过数次意见征求会后，2002年前后，第一份“强制三者险意见稿”由保监会提交给国务院法制办公室，从而有了强制三者险的雏形。
然而在经历了部分调整后，整个起草过程突然停放缓了。直到2003年，《道路交通安全法》出台前后，起草工作才又被重新纳入工作重点。
距离现在最近的一次征求意见会是去年12月的一天，当时进一步扩大了征集范围。上午听取社会公众的意见，下午再次专门听取了来自保险界等专业人士的声音。讨论的内容是去年10月8号的版本。
“已经记不清开过多少次征求意见会、修改过多少个版本了，最少也有20稿。而现在我们看到的基本上是在10月8号版本，又做了若干修改后的版本。”张海波说。
算来，这部条例的起草前后已经历时五六年的时间，究竟是什么焦点问题使得草案如此难产？
“争议比较大的主要是强制三者险的保障功能和保障范围。”张海波称。
草案第二十二条规定，强制保险在全国范围内实行统一的责任限额，在强制保险责任限额内优先对人身伤亡进行赔偿。强制保险责任限额由保监会会同国务院公安部门、国务院农业主管部门规定。
责任限额，是保险公司在事故中赔偿的上限，实际统一的责任限额，主要是出于公平性的考虑。而正是这个“统一的责任限额”引发了最初的争议，有关方面各执一词。
公安部门希望限额定得高一点，更好地保障受害人的利益，缓解矛盾。而保监会和保险公司更倾向于提供基本保障。理由是，限额过高，保险责任增加，保费就要上调；另外，如果法定保险的限额过高会挤压商业责任险的生存空间，这是保险业界不愿看到的。
“因此，目前只能立足于基本保障。”基于这样的考虑，张海波认为，强制三者险的责任限额应该定在4万－5万之间比较合理。
但首都经贸大学保险系讲师朱俊生则认为，限额应以10万元为基准，至少要接近10万元。他说，虽然社会上对于《道路交通安全法》采用“无过错责任”的争论此起彼伏，尚存变数，但是，目前制定的条例必须要依据该法来制定。因此，在考虑了负担无过错责任的前提下，责任限额过低，无疑会增加社会救助基金的支付压力，基金的主要来源也是保费，最后的结果是一样的。
模式不清的尴尬
“按照《草案》第六条的解释，各家保险公司不同的保单要送到保监会审批。但事实上，在责任限额统一的前提下，各家公司的费率是无法形成差异化的。”北京一家财险公司车险部负责人说，如此看来，这两条规定是相互矛盾的。
张海波也表示，“模式不清”是《草案》的一处硬伤。国外较为普遍的模式有两种，以日本和美国为代表。
如果政府统一费率，保险公司就不必为盈亏负主要责任，而由政府帮助保险公司承担或化解这一风险。当时日本的强制保险采取统一费率，政府为保险公司提供60％的再保险，换句话说，保险公司只需承担40％的风险。并伴有相应的税收优惠政策，以减少保险公司的风险。这是政策性极强的一种模式，政府的介入力度比较大。
另外一套体系是采取“强制保险、商业运作”的模式。以美国为例，各家公司的保费可以不同，但自负盈亏，政府只是对条款和费率出台一个基本的框架，各公司结合自己的情况制定费率，再通过各种资金运用渠道，也能够实现盈利。
“(但是)现在我们的《草案》是想要‘甘蔗两头甜’。在‘不盈利、不亏损’的前提下，实行统一责任限额、差别化费率，也没有相应的税收优惠政策，政府的支持并不充足，这种模式设计令保险公司无所适从。”上述车险部负责人称。
从各家保险公司的初衷来看，大家都希望实行统一费率，主要是考虑维护市场稳定。张海波称，实行强制三者险能够挖掘出市场上潜在的投保资源，为保险公司带来强制险的同时，也会带来商业险，这才是保险公司的最大动力。如果强制险的费率不同，形成恶性竞争，会扰乱刚刚兴起的市场，同时，强制保险的严肃性也大打折扣。
一位熟悉车险市场的专业人士直言道，监管部门之所以没有直接订立统一费率，主要是担心最后造成全行业亏损的局面。目前，保监会比较倾向确定统一的纯风险费率，而放开附加费率部分，由企业根据经营状况自主决定。
然而，如此一来，又引发了后面一条规定难以执行。《草案》第三十八条提出，机动车所有人、管理人未按照规定投保强制保险的，应处依照规定应缴纳的保险费的2倍罚款。“如果各家公司保费不同，应该以哪家为准参照执行呢？”上述车险部负责人说。
强制三者险费率将上涨
“强制三者险出台后，承担的风险责任比商业三者险明显增加，所以费率肯定要上升。”张海波表示，“但由于目前的责任范围尚未最终确定，因此上升的比例也还无法准确估计。”
按照《草案》第二十、二十一条的规定，保险公司在强制保险责任限额范围内对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人人身伤亡予以赔偿，对财产损失按照过错比例承担责任。
除此之外，《草案》只规定了救助基金垫付抢救费的天数最长不超过7天，并未说明保险公司垫付抢救费用的具体天数，这使得保险公司的风险可能再次被放大。
张海波解释道，目前的商业三者险只按照事故比例承担相应的赔偿责任，还有比较多的责任免除条款。而《草案》规定的强制三者险，虽然也有较少范围内的责任免除，但要求保险公司提前垫付，事后追偿。“以我们的经验，追偿的执行力度很差，成本也太高了。”前述车险部负责人说。
另外，备受瞩目的道路交通事故社会救助基金(下称“救助基金”)，这次被写入了《草案》中。它主要用来先行垫付没有参加强制保险和肇事后逃逸的机动车所导致人身伤亡后，形成的丧葬费用、部分或者全部抢救费用等。
而救助基金的来源包括：按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；罚款；追偿的资金；利息及其他资金。其中，最主要的来源依然还是保费收入。
据北京市保监局统计，2003年北京市机动车保有量约205万辆，共有113万辆机动车投保了商业性三者险，投保率约为54％左右，赔款支出约4．5亿元。在我国的其他地区，三者险的投保率更低，全国的投保率仅为20％－30％。
从只赔偿有过错责任的参保人员，到先行垫付没有参加强制保险和肇事后逃逸者，强制三者险的保障范围在原有商业三者险的基础上被扩大了几倍。
而2004年《最高人民法院关于人身损害赔偿的司法解释》实施后，人身损害赔偿的范围和标准都扩大了，北京目前的死亡补偿费大概是27万元，全国平均水平应该在20万元左右。
2003年，全国三者险的保费规模约为200亿元，而公安部2003年统计道路交通事故死亡人数是10万人，如果按照每人死亡赔偿金20万元计算，200亿元的保费只能赔偿死亡人数，而大量受伤人员的赔款、车辆的损失都无暇顾及了。
上述车险部负责人称，按照现行北京市各财险公司的商业三者险费率水平粗略计算，责任限额在5万元的家庭用小客车，商业三者险的保费在800－900元之间，大型车辆的在1000－2000之间。那么，未来强制三者险的保费究竟有多高，实在耐人寻味。
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《草案》争议
在综合了数位保险公司及保险业内专家的意见后，记者发现，《草案》中尚有很多值得推敲的地方。
朱俊生认为，依照英国的法规，机动车事故受害人是指机动车驾驶人以外的第三人，包括机动车上的乘员。日本以是否具有“他人”性来限定机动车事故受害人的范围，根据机动车损害赔偿保障法的规定，具有“他人”性的受害人可以依责任保险请求赔偿。与国外实行汽车强制责任保险的国家相比较，我国对第三人范围的规定相对狭窄。
《草案》第十二条规定，“签订强制保险合同时，投保人应当按照约定交付全部或者部分保险费”。“交付部分保险费，可能为今后保险公司开展业务留下一大隐忧。”北京一家财险公司车险部负责人说。
《草案》第三十条提到，对赔偿有争议的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。这里所指“赔偿”并未明确为“交通事故中的损害赔偿”，还是“保险公司对被保险人的保险赔偿”。
据保险公司的人士反映，在第四章罚则中，关于处罚的量化有些不够科学。对于“拒绝或者拖延承保强制保险的”，由保监会责令改正，并处5万元以上30万元以下罚款，似乎处罚过重；而对于“伪造、变造”保险标志的，由公安机关道路交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处200元以上2000元以下罚款，这个处罚似乎又过轻了。
三者商业险如何与强制险衔接，是最后一个引起争议的话题。目前有两种意见交锋比较强烈：一种是如《草案》要求在最短时间内，在全国范围内全部投保；另一个则是以保险公司为代表的，坚持自然过渡方案。
而全国已经购买商业第三者责任险的车辆大致在2000万辆左右，如按《草案》规定在3个月内集中过渡，困难很大。
张海波说，除此之外，强制三者险的顺利开展还要依赖于与交管部门进行信息共享和系统对接；依赖于卫生部门制定出标准化的临床诊疗手册、用药标准等。
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